USAK Review of International Law and Politics, RILP

USAK Uluslararası Hukuk ve Politika Dergisi, UHP

Vol. 4, No. 13, 2008, pp. 150-166.

Abstrakt

Mit dem Beitritt Bulgariens und Rumäniens in die Europäische Union Anfang des Jahres 2007 wurde die Osterweiterung vollzogen. In einem umfassenden, global politischen Umfeld erfolgt eine Umstrukturierung der politischen Dynamik. Politische Akteure, vorneweg die EU, nehmen die Herausforderungen der Globalisierung mithilfe regionaler, unterhalb oder oberhalb der Nationalstaaten organisierten politischen Entscheidungsebenen auf sich. Zu diesem Zweck betreibt die Europäische Union eine besondere Nachbarschaftspolitik, die Stabilität, Sicherheit und Prosperität in der Nachbarschaft und in diesem Zusammenhang in der Schwarzmeerregion fördern soll. Die Region um das Schwarze Meer rückt nach der Osterweiterung immer wieder in das Blickfeld europäischer Außenpolitik, so dass  regionalen Organisationen, wie bspw. der Schwarzmeer-Wirtschaftskooperation, und den Politikbereichen wie Energie und Transport eine gewichtige Rolle zugeschrieben wird. Aufgrund der zunehmenden Bedeutung der Schwarzmeerregion in der Internationalen Politik, befasst sich der Artikel mit Problemen der Energiesicherheit, der regionalen Zusammenarbeit und der Einbeziehung der unmittelbar angrenzenden Staaten im Kontext der Europäischen Nachbarschaftspolitik.   

Schlagwörter: Europäische Nachbarschaftspolitik, ENPI, Schwarzmeerregion, Schwarzmeer-Wirtschaftskooperation, Energiesicherheit, Transport, regionale Zusammenarbeit   

EINFÜHRUNG

Am 1. Januar 2007 wurde die Osterweiterung durch die Beitritte Bulgariens und Rumäniens in die Europäischen Union (EU) vollzogen, deren Anfang 2004 mit dem Beitritt acht mittel- und osteuropäischer Staaten sowie Malta und Zypern eingesetzt hatte. Dadurch entstand eine gemeinsame Grenze zwischen der erweiterten EU und dem Schwarzen Meer. Trotz andauernder Konflikte in der Schwarzmeerregion (Transnistrien, Nagorno-Karabah, Südossetien und Abchasien) und ansteigenden Drogen- und Menschenhandels haben andere Krisen wie bspw. die fortlaufenden Lieferungsprobleme von russischem Erdöl und –gas Ende 2006 zusätzlich die strategisch wichtige Lage des Schwarzen Meeres stärker in Erscheinung treten lassen. Letztlich hat die EU Beitrittsverhandlungen mit der Türkei am 3.10.2005 aufgenommen. Diese Ausgangssituation verdeutlicht das Interesse der EU, die Schwarzmeerregion in die neu geschaffene Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) aufzunehmen.

Die so dargestellte Konzeption der Verhältnisse in den internationalen Beziehungen in Bezug auf die Schwarzmeerregion wirft einige Fragen auf, die hier beantwortet werden sollen. Zum einen stellt sich die Frage, ob die regionale Zusammenarbeit zwischen den BSEC-Staaten (Black Sea Economic Cooperation) oder aber die Auseinandersetzungen unterschiedlicher Außenakteure die Region um das Schwarze Meer dominieren? Zum anderen ist es zu klären, welcher Akteur oder welche Akteure an Einfluss gewinnen werden? Um diese Fragen im Anschluss beantworten zu können, soll zunächst die Position der Schwarzmeerregion innerhalb der globalen Transport- und Energienetzen dargestellt werden. Zu diesem Zweck soll auf das letzte Treffen des Rates der Außenminister der BSEC eingegangen werden. In einem zweiten Punkt werden die ENP und die Möglichkeiten zur Kooperation im regionalen Energiebereich aufgezeigt. Anschließend sollen die erlangten Ergebnisse zusammengefasst werden.

DIE SCHWARZMEERREGION IN DEN GLOBALEN TRANSPORT – UND ENERGIENETZEN

Aktuelle Trends in der Schwarzmeerregion

Viele geopolitische Realitäten dominieren die Interessen unterschiedlicher Mächte im Schwarzmeerraum. Schon im 19. Jahrhundert erkannten sowohl Russland als auch das Osmanische Reich die immense strategische Bedeutung dieser Region. Das Ende des Kalten Krieges und vor allem die veränderte Sicherheitssituation nach den verübten Anschlägen in den USA haben die Region um das Schwarze Meer für die Politik der EU und allgemein für die Weltpolitik als Zone unterschiedlichster Machtinteressen etabliert. Die USA betrachten die Lage des Schwarzen Meers als strategischer Korridor zu den internationalen Brennpunkten – im Nahen und Mittleren Osten. Die EU hat den geographischen Anwendungsbereich der ENP nicht nur auf die Ukraine, Weißrussland und Moldawien, sondern auch auf die Länder des Südkaukasus – Armenien, Georgien und Aserbaidschan – ausgestreckt. Und nicht zuletzt versuchen Russland und die Türkei die zum Teil verlorenen politischen und wirtschaftlichen Positionen wiederzuerlangen. Dadurch geraten die Staaten um das Schwarze Meer unter erheblichen Druck, ihre politischen und wirtschaftlichen Interessen und Präferenzen den anderen beteiligten Akteuren gegenüber durchzusetzen. Dennoch dominiert die EU in einem beträchtlichen Umfang den Verlauf der Außenpolitik der einzelnen Staaten in der gesamten Schwarzmeerregion.

Istanbul 2007

Am 25.06.2007 fand das letzte Treffen[1] des Außenministerrates der Mitgliedstaaten in der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit im Schwarzmeerraum (BSEC) statt. Die BSEC wurde 1992 in Istanbul als institutionalisiertes Forum aller angrenzenden Staaten gegründet. Die Schwarzmeerregion schließt Russland, die Ukraine, Moldawien, Rumänien, Bulgarien, Albanien, Griechenland, die Türkei, Armenien, Aserbaidschan und Georgien aufgrund der engen historischen, kulturellen und sozialen Beziehungen ein. Somit umfasst die Schwarzmeerregion ein Territorium von ca. 20 Mio. Quadratkilometern und eine Bevölkerungszahl von über 350 Mio. Einwohnern. Das Hauptziel der Organisation ist die multilaterale Regionalkooperation in den Bereichen Handel und Industrie, Energiesicherheit, Transport, Kommunikation, Wissenschaft, Landwirtschaft, Umwelt, Tourismus zu fördern. Die folgende Abbildung dient zur Darstellung der Schwarzmeerregion und ihrer Anrainerstaaten.

Abb. 1: Anrainerstaaten der Schwarzmeerregion, Bildquelle: http://www.photius.com/gif/bsec_map.gif

(03.07.2007)

Die Schwarzmeerwirtschaftskooperation ist eine junge internationale Organisation. Dennoch verfügt sie über eine gut organisierte und funktionierende Struktur mit Generalsekretariat, Troika, Rat der Außenminister wie auch zugehörigen Institutionen und angegliederten Zentren. Die folgende Abbildung stellt die Struktur der BSEC dar.  

Abb. 2:  Struktur der BSEC, eigene Darstellung, Quelle: BSEC, “Charter of the Organization of the Black Sea Economic Cooperation”, Art. 11 – 16, Art. 24, http://www.bsec-organization.org/main.aspx?ID=Charter (08.10.2007) 

Das Treffen am 25.06.2007 in Istanbul widmete sich den Hauptorientierungsziele der BSEC: Regionale Kooperation in strategisch wichtigen Bereichen wie Transport und Energie zu sichern, dabei jedoch die Interessen aller Mitgliedstaaten und die dazu benötigten Ressourcen zur Realisation der nationalen Präferenzen zu berücksichtigen.  

Besonderes Augenmerk richtet sich auf die bestehenden und geplanten Energietransportnetze in der Schwarzmeerregion jedoch auch in einer weiteren wichtigen energiereichen Region – dem Kaspische Meer, in dem Russland als Rohstofferzeuger und die Türkei als Transitland  und andere Akteure die Effektivität der BSEC beeinflussen, zumal geostrategische und geopolitische Präferenzen und Intensitäten das politische und wirtschaftliche Geschehen in der Region überwiegen. Die folgende Abbildung stellt die komplexe Situation in den beiden Regionen dar.   

Abb. 3: Energietransportkorridore in der Schwarzmeerregion und im Kaspischen Meer, Bildquelle:

 http://greatgame.no.sapo.pt/mapas/PIPELINE.jpg (04.07.2007)

Der Kampf um die Energie und Transport 

Der italienische Erdöl- und Erdgaskonzern ENI und der russische Riese GAZPROM verständigten sich 2007 auf die Verlängerung der Erdgaslieferungen nach Italien bis 2035 und die Kooperationen in der Exploration und Produktion. Desweiteren sieht die besiegelte Allianz die Zusammenarbeit im Bereich der Infrastrukturen für den Gastransport vor.  Darüber hinaus soll das geplante und seit Anfang 2007 unterzeichnete Abkommen zwischen Russland, Griechenland und Bulgarien Projekt „Burgas-Alexandropolis“ russisches Öl vom Schwarzen Meer zum Mittelmeer befördern. Zum einen kommen zwei Mitgliedsstaaten der EU – Bulgarien und Griechenland – weitreichend in die Verhandlungen mit Russland und dem staatlich dominierten Ölkonzern TRANSNEFT voran, besonders wenn ein politisches Vakuum zwischen der EU und Russland entsteht. Zum anderen sehen die beiden Projekte die Umgehung der lancierten und existierenden (Baku-Tbilisi-Ceyhan) türkischen Energietransportnetze vor. Diese Energietransportnetze hindern die Türkei, wirtschaftliche Gewinne wie politische Einflussmöglichkeiten zu erzielen. Noch wichtiger ist es, dass dem geplanten Abkommen zwischen ENI und GAZPROM auch Griechenland und Bulgarien beitreten können.

Eine objektive Analyse der dargestellten Situation verdeutlicht aber, dass der stetig ansteigende Bedarf nach Energierohstoffen die Möglichkeit für neue und effiziente Transportkorridore eröffnen wird. Die Diversifikation von genau geplanten und wissenschaftlich bewiesenen Projekten angesichts Volumen und Transport werden in der nahen und fernen Zukunft ermöglicht. In diesem Sinne besteht eine immense Nachfrage für Projekte wie Samsun-Ceyhan oder das Nabucco-Pipeline-Projekt, die dadurch eher wirtschaftliche als politische Indikatoren eine Bedeutung erlangen.   

Andererseits werden die Energietransportkorridore als Garant für die Annäherung Russlands in die Verhandlungen mit der EU angesehen. Die EU-Kommission ist sich der großen strategischen Bedeutung der Energiepolitik bewusst. Deshalb enthält das Legislativpaket „Energie für Europa durch Versorgungssicherheit und einen echten Markt“ Schutzvorkehrungen für den Fall, dass Unternehmen aus Drittländern bedeutende Anteile erwerben oder sogar die Kontrolle über ein EU-Netz übernehmen wollen. Diese müssen sich in gegebenen Fällen dann nachweislich und unwiderruflich den gleichen Entflechtungsanforderungen unterwerfen wie EU-Unternehmen. Ist ein Käufer nicht in der Lage, seine direkte und indirekte Unabhängigkeit von Versorgungs- und Erzeugungstätigkeiten nachzuweisen, kann die Kommission einschreiten.[2] Nichtsdestotrotz werden sich die Erfahrungen alter und neuer EU-Mitgliedsstaaten in Kooperation mit Russland als wichtig für die künftige Entwicklung der EU-Russland Beziehungen im Energiesicherheitsbereich erweisen.

Eins der großen Vorhaben der BSEC im Transportbereich ist das Projekt zum Aufbau eines Autobahn- und Energieringes um das Schwarze Meer, der die Energienetze der BSEC Mitgliedstaaten zusammenführt und die Modernisierung der Schwarzmeerhäfen vorsieht.[3] Der geplante Autobahnring um das Schwarze Meer ist von allen BSEC Mitgliedstaaten unterstützt worden und erhält eine wichtige Position bei der interregionalen Zusammenarbeit zwischen allen teilnehmenden Staaten. Dabei geht es um eine Autobahn, die durch alle BSEC Staaten an der Schwarzmeerküste führen und auf folgende Städte treffen wird: Istanbul (Türkei), Samsun (Türkei), Trabzon (Türkei), Batumi (Georgien), Poti (Georgien), Jerewan (Armenien), Baku (Aserbaidschan), Noworossijsk (Russland), Rostov-na-Don (Russland), Taganrog (Russland), Mariupol (Ukraine), Melitopol (Ukraine), Odessa (Ukraine), Chişinău (Moldawien), Bukarest (Rumänien), Constantza (Rumänien), Haskovo (Bulgarien), Sofia (Bulgarien), Nisch (Serbien), Belgrad (Serbien), Tirana (Albanien), Edirne (Türkei), Komotini (Griechenland), Alexandropolis (Griechenland), und wieder Istanbul.  

Eine wichtige Resolution des BSEC Rates ist die Anerkennung des Beobachterstatus der EU-Kommission in der BSEC-Struktur.[4] In Anlehnung an der BSEC-Charta (Art. 8 – 9) ermöglicht dieser Status Konsultationen, Austausch wie auch Dialog zwischen den beiden Parteien – BSEC und EU-Kommission in bestimmten Sektoren. Eins der effizientesten Instrumente europäischer Außenpolitik ist der politische Dialog mit Drittstaaten[5] bzw. einer Gruppe von Drittstaaten, der zur Kooperation der Mitgliedstaaten auf der internationalen Bühne und zum Werteexport ihres legitimen demokratischen Regierens beiträgt. In dieser Sicht verfügt das auswärtige Regieren[6] der EU über Begriffe wie Demokratie, Menschenrechte, Rechtstaatlichkeit und good governance gegenüber der unmittelbaren Nachbarschaft. In diesem Zusammenhang bekommt die erweiterte EU eine zusätzliche Möglichkeit zur Demokratisierung der benachbarten Staaten, vor allem wenn einige Staaten der BSEC angehören und in der ENP aufgenommen sind. Daher ist eine gesonderte Betrachtung des Charakters der ENP von Bedeutung.

DIE SCHWARZMEERREGION UND DIE EUROPäiSCHE NACHBARSCHAFTSPOLITIK

Nach dem Ende der politischen, wirtschaftlichen, militärischen wie auch sozio-kulturellen Auseinandersetzungen zwischen West und Ost hat sich die EU als oberstes Ziel die Integration der Mittel- und Südosteuropäischen Länder in die demokratischen europäischen Strukturen und ebenso die Stabilisierung der unmittelbaren Nachbarschaft gesetzt. Die Unterstützung der Transformationsprozesse in den ex-kommunistischen Ländern durch das Europa-Abkommen und die gleichzeitige Eröffnung der Beitrittsperspektive erwies sich als das wirksamste Instrument europäischer Außen- und Erweiterungspolitik. Die vollzogene Osterweiterung in den Jahren 2004 und 2007 hat jedoch die Grenzen dieses politischen Instrumentariums aufgezeigt. Zudem weisen die Länder im westlichen Balkan wie auch die Nachfolgerstaaten der Sowjetunion erhebliche wirtschaftliche Entwicklungsrückstände auf, so dass eine Beitrittsperspektive entweder in die EU nicht durchsetzbar erscheint oder erst in der längerfristigen Perspektive erfüllt werden kann.  

Die EU als Ordnungsfaktor in der Nachbarschaft 

In diesem Zusammenhang übernimmt die EU die Rolle eines Ordnungsfaktors in der unmittelbaren Nachbarschaft, indem Ordnungsleitbilder des regionalen und internationalen Systems entwickelt werden, die über wirksame Instrumente und Ressourcen verfügen und in einem effizienten und legitimierten Verfahren eingesetzt werden.[7] Die interne Kohärenz der EU, hervorgebracht durch ihre Größe und wirtschaftliche Stärke und die externe Auswirkung auf Drittstaaten, durch den Bedarf, eine ordnungspolitische Rolle zu übernehmen, stehen in engem Zusammenhang mit der Akteursfähigkeit der EU und der EU als Akteur in den Internationalen Beziehungen (IB), indem die EU Einfluss in der Peripherie erreicht und die Nachbarschaft stabilisiert. Dies wiederum hängt von der politischen Entwicklung in der EU selbst ab: wirtschaftliche Stärke und politische Einheit.[8]  

Die Europäische Sicherheitsstrategie, gefolgt von den beiden Strategiepapieren „Größeres Europa – Nachbarschaft: Ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn“ aus 2003 und „Europäische Nachbarschaftspolitik“ aus 2004, legen das Fundament der neuen Europäischen Nachbarschaftspolitik. Diese Strategiepapiere beruhen auf „Wieder Europe“ aus 2002, das von Javier Solana und Christopher Patten erarbeitet wurde und als Grundlage für die Beziehungen zu Moldawien, der Ukraine, Weißrussland wie auch Russland dienen soll. Seitdem sind die Beziehungen zu der unmittelbaren Nachbarschaft Priorität auf der regulären Agenda des Europäischen Rates. Im Juli 2003, in Anlehnung an die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates in Thessaloniki, hat die EU-Kommission eine "Projektgruppe Größeres Europa" konstituiert, die unter den Kommissionsmitgliedern Günter Verheugen (Generaldirektion Erweiterung) und Christopher Patten (Generaldirektion Außenbeziehungen) die politische Weiterentwicklung der ENP koordiniert. Die bevorstehende Osterweiterung hat die Orientierung der EU in die unmittelbare Peripherie gelenkt, indem die erweiterte Union institutionelle Entscheidungen fortentwickelt und die Akteure zu Reformentscheidungen in der Zukunft forciert.

In Anbetracht der immensen Bedeutung Russlands, dennoch der schwindenden Macht der russischen Föderation in den Partnerstaaten der ENP, wurde 2003 ein besonderes Partnerschaftskonzept mit der EU ausgehandelt, indem am 10.05.2005 auf dem EU-Russland Gipfel in Moskau vier gemeinsame Räume vereinbart wurden: Wirtschaft, Energie und Umwelt; Freiheit, innere Sicherheit und Justiz; äußere Sicherheit; Forschung, Bildung und Kultur.

Geographischer Anwendungsbereich der ENP

Der geographische Anwendungsbereich der ENP umschließt unterschiedliche Partnerstaaten[9], welche über unterschiedliche Kultur, politisches System, Geschichte, staatliche Tradition, Wirtschaft und Sprache verfügen und nur eins gemeinsam haben: Alle sind unmittelbare Nachbarn der EU, die unterschiedliche Verhaltensstereotypen in ihrer Bindung zu wirtschaftlichen wie auch außen- und sicherheitspolitischen Integrationszonen aufzeigen. Zudem weisen die Partnerstaaten unterschiedliche Bedürfnisse und Erwartungen an die ENP auf. Die Nachbarn in der östlichen Dimension aber auch im Südkaukasus verfolgen auf der einen Seite unterschiedliche Interessen zur Weiterentwicklung der politischen und wirtschaftlichen Integration in die EU. Auf der anderen Seite handelt es sich um Staaten, die sich in einer Phase der Lösung von ex-sowjetischen Einflusssphären wie auch in einem Umwandlungsprozess zu demokratischen und marktwirtschaftlich gesteuerten Institutionen und Strukturen befinden. Die folgende Landkarte zeigt die ENP-Staaten im Osten der EU und im südlichen Mittelmeerraum.  

Abb. 4: Die ENP-Partnerstaaten, Bildquelle: Eurobarometer, „Beziehungen der EU zu ihren Nachbarländern. Eine Umfrage über Einstellungen in der Europäischen Union“, (Brüssel: 2007), S. 9,

http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_285_de.pdf (03.09.2007)

Bilaterale Vorgehensweise

Zu diesem Zweck hat die Union eine bilaterale Vorgehensweise bei der Ausgestaltung der Beziehungen zu den Nachbarstaaten in Form von Aktionsplänen[10] für mittelfristige Beziehungen (in der Regel zwischen drei und fünf Jahren) ausgearbeitet, welche auf der Grundlage der bestehenden Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) – die einzige legale Basis für die Beziehungen zu den Partnerstaaten der ENP – beruhen. Das Ziel ist es, die Entstehung neuer Trennlinien zwischen den Nachbarstaaten und der erweiterten EU zu vermeiden. Die unvermeidbaren politischen und wirtschaftlichen Unterschiede unter der Zielgruppe der ENP im Osten Europas als auch im Südkaukasus, die eventuellen neuen Abgrenzungen zwischen den ENP-Partnerstaaten und den Beitrittskandidaten (Türkei und Westlicher Balkan) und nicht zuletzt die Aushandlung schwieriger Probleme mit einer neuen „Verfassung für Europa“ in ferner Zukunft lassen nicht ausschließen, dass nichtsdestotrotz neue Trennlinien in der unmittelbaren Nachbarschaft der EU entstehen werden. 

Finanzielle Hilfeleistung

Einer der neuesten Entwicklungen in der ENP stellt die Entwicklung einer einheitlichen Finanzierungsmöglichkeit zur Unterstützung der politischen, sozialen und wirtschaftlichen Transformation der jeweiligen Ländern an der Peripherie der EU in konsolidierte Demokratien und Marktwirtschaften dar. Ab 2007 ersetzt das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) die existierenden Technical Aid to the Commonwealth of Independent States (TACIS) und das Finanzierungsinstrumentarium der EU für die Implementierung der euro-mediterranen Zusammenarbeit (MEDA) als auch andere Hilfsinstrumente. Um die Maßnahmen in den Bereichen Heranführungshilfe, Nachbarschaftspolitik, Entwicklungszusammenarbeit, humanitäre Hilfe, Demokratie und Menschenrechte, gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und Hilfe zur Stabilitätssicherung zu finanzieren, beläuft sich der Gesamthaushalt für den Zeitraum 2007 – 2013 auf 55 935 Mio. Euro (in jeweiligen Preisen). Das ENPI ist dementsprechend mit einer Summe in Höhe von ca. 12 Mrd. Euro für den Zeitraum 2007 – 2013 zur Unterstützung der Länder- und Mehrländerprogramme wie auch der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit aller ENP-Partnerstaaten ausgestattet. Im Gegensatz und als Vergleich dazu beläuft sich die finanzielle Unterstützung für die europäische Perspektive der Länder des Westlichen Balkans (Kroatien, ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Albanien, Bosnien und Herzegowina, Montenegro und Serbien, einschließlich Kosovo) und der Türkei für den Zeitraum 2007 – 2013 auf 11565 Mio. Euro. Dieser Vergleich dient zur Veranschaulichung des limitierten Angebots im Annäherungsprozess seitens der EU an die unmittelbare Peripherie.

Desweiteren sollen die ENP-Partnerstaaten für Reformschritte belohnt und weitere internationale Finanzierungsinstrumente wie über die Europäische Investitionsbank (EIB) bereitgestellt werden. Somit sieht die EU-Kommission einen erheblichen Teil der ENPI-Mittel für eine Governance-Fazilität und eine Investitionsfazilität vor. Für eine Governance-Fazilität (300 Mio. Euro) soll die Arbeit derjenigen Partnerländer anerkannt und unterstützt werden, die die größten Fortschritte bei der Umsetzung der in ihrem Aktionsplan festgelegten Reformagenda erzielt haben. Rund 700 Mio. Euro sieht die EU-Kommission für einen Nachbarschaftsinvestitionsfonds vor, aufbauend auf die Europa-Mittelmeer-Fazilität für Investitionen und Partnerschaft (FEMIP), die mit dem Internationalen Finanzierungsinstitutionen-Darlehen in ENP-Partnerländern unterstützt werden sollen. Aus diesem Fonds sollen Zuschüsse gezahlt werden, um die Darlehenstätigkeit von Institutionen wie der EIB (im Zusammenhang mit ihrem neuen Mandat für die Darlehenstätigkeit in Drittländern) und möglicherweise von Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen der Mitgliedstaaten im Einklang mit den Prioritäten der Europäischen Union für Investitionen in Energie- und Transportinfrastrukturen zu unterstützen.[11] Die finanzielle Unterstützung der Reformfortschritte geht mit dem in den APs gesteckten Mechanismus der Differenzierung einher. Ferner sollten dadurch die bilateralen Beziehungen zu denjenigen Staaten vertieft werden, die erhebliche Demokratisierungsfortschritte aufweisen und sich somit vom Inklusion-Exklusion-Dilemma ablösen und die Partnerschaft in der ENP als eventuelle Vorstufe zum Beitritt in der langfristigen Perspektive ansehen. Außer der finanziellen Seite impliziert das ENPI eine Wertedimension, auf deren Grundlage die EU auf die Einhaltung der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit basiert.

Partnerschaft ohne Beitrittsperspektive

Die Erfahrungen aus den bisherigen Erweiterungen und vor allem der Osterweiterung als auch die politische, wirtschaftliche und soziale Entwicklung in der unmittelbaren Nachbarschaft führen dazu, dass die erweiterte Union die Erhöhung der Effizienz und der Problemlösungskapazität der internen policies durch Ausweitung der legalen institutionellen Ordnung in Form von Teil des acquis communautaire auf Nicht-Mitglieder und in diesem Sinne auf die Zielländer der ENP anstrebt[12].

Nach dem Vollzug der Osterweiterung ist die EU in der Lage, der direkten Nachbarschaft keine nahe Beitrittsperspektive, die die Anpassungsfähigkeit des Kandidatenlandes drastisch erhöhen wird, sondern „ (…) mehr als Partnerschaft und weniger als Mitgliedschaft“ (…) oder „ (…) Teilhabe mit Ausnahme der Institutionen (…)[13]“, anzubieten.

In dieser Konstellation wird die EU jedoch stets bemüht sein, die Einhaltung der gemeinsamen Werte und Normen durch die ENP-Staaten in den bilateralen Beziehungen zu berücksichtigen. Durch die Aktionspläne sollen die Stärkung der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit, Reform der Justiz und Bekämpfung der Korruption und der organisierten Kriminalität; Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, darunter Medien- und Meinungsfreiheit, Rechte von Minderheiten und Kindern, Gleichberechtigung der Geschlechter, Gewerkschaftsrechte und andere Kernarbeitsnormen sowie Bekämpfung der Folterpraxis und Verhütung von Misshandlung; Unterstützung der Entwicklung der Zivilgesellschaft sowie Zusammenarbeit mit dem Internationalen Strafgerichtshof erlangt werden. Die Verfolgung des Ziels der Einhaltung der allgemeinen Werte als Teil des acquis communautaire, auf denen die EU ihre Beziehungen zu den ENP-Staaten aufbaut, strebt eine Annäherung zwischen den beiden Seiten.

Regionale Zusammenarbeit

Ein fester Bestandteil der ENP stellt die Stärkung der regionalen Zusammenarbeit bei der Überwachung der neuen Außengrenze und den grenzüberschreitenden Strömen, der Infrastruktur, dem Verbund der Verkehrs-, Energie- und Telekommunikationsnetze, bei den grenzübergreifenden kulturellen Bindungen[14], in den Bereichen Wirtschaft, Beschäftigungs- und Sozialpolitik, Unternehmen und Handel wie auch Umwelt[15] dar. Abgesehen von dem ENPI, das für die ENP-Staaten ausgearbeitet ist, kann das 1995 eingeführte Programm für technische Hilfe und Informationsaustausch (TAIEX) für die Mittel- und Osteuropäischen Länder (MOEL) auf die ENP-Staaten übertragen werden, indem „ (…) Dokumentation und Beratung zu Rechtsvorschriften, Workshops und Seminare, Studienbesuche bei der Europäischen Kommission und in den Mitgliedstaaten, Bereitstellung von Experten als Berater in den Kandidatenländern und schließlich Datenbanken über den Einsatz und die Ergebnisse der technischen Hilfe“[16] angeboten werden. Die EU-Kommission sieht weitere bilaterale Teilnahme an bestimmten Gemeinschaftsagenturen und -programmen vor, die für Drittländer offenstehen: Das Rahmenprogramm für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation (CIP), das Programm zur Förderung von Entwicklung, Vertrieb und Öffentlichkeitsarbeit hinsichtlich europäischer audiovisueller Werke (MEDIA 2007), das Programm Marco Polo, das Programm SESAR (Single European Sky ATM Research Programme), das Aktionsprogramm im Bereich der öffentlichen Gesundheit (2007 bis 2013), das verbraucherpolitische Programm (2007-2013), die Programme Zoll 2013 und das gemeinschaftliche Aktionsprogramm zur Verbesserung der Funktionsweise der Steuersysteme im Binnenmarkt (FISCALIS 2013), das Aktionsprogramm in den Bereichen Austausch, Unterstützung und Ausbildung zum Schutz des Euro gegen Geldfälschung (PERICLES), das Programm für die interoperable Erbringung europaweiter elektronischer Behördendienste (eGovernment-Dienste) für öffentliche Verwaltungen, Unternehmen und Bürger (IDABC), das Programm „Lebensbegleitendes Lernen“, das Programm „Hercule II“ etc. Die Beteiligung von ENP-Partnern an bestimmten Gemeinschaftseinrichtungen, die sich auf die Unterstützung von EU-Mitgliedstaaten bei der Anwendung bestimmter interner Gemeinschaftspolitiken beschränken, z. B. das Europäische Zentrum für die Förderung der Berufsbildung (CEDEFOP), das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (HABM) und das Gemeinschaftliche Sortenamt (CPVO), ist derzeit nicht möglich. Zudem ist der in Bezug auf Kandidatenländer und angehende Kandidatenländer etablierten Praxis mutatis mutandis (Rahmenkonzept) zu folgen. Die Finanzierung der Beteiligung von Nichtmitgliedstaaten an Agenturen soll entweder durch einen kostendeckenden Beitrag zum Gemeinschaftshaushalt oder durch Kooperationsprogramme erfolgen. Dabei ist eine generelle Unterstützung der Beteiligung an Agenturen und Programmen, wie sie für Kandidatenländer und angehende Kandidatenländer besteht, für ENP-Partnerstaaten nicht geplant.[17] Die Kooperation in den Gemeinschaftsprogrammen und –agenturen implementiert die Erfahrungen aus der EU-Erweiterungspolitik (TWINNING-Programmen mit den Beitrittskandidaten – Pre-Accession Assistance for Institution Building), jedoch werden Grenzen in Bezug auf Teilnahme an solchen Agenturen und Programmen gesetzt, die nur Mitgliedstaaten offenstehen. Auch an der Frage der Finanzierung lässt sich der Unterschied zwischen der Erweiterungspolitik und der ENP erkennen, indem die unmittelbare Peripherie in die Exklusionspolitik der EU aufgenommen wird.   

Bei der Überwachung der Außengrenze soll die EU „ (…) ihre Nachbarstaaten bei der Verstärkung ihrer Anstrengungen zur Bekämpfung der illegalen Migration unterstützen und effiziente Mechanismen für die Rückführung einführen, insbesondere bei illegaler Transitmigration“[18]. Durch die Einbindung der unmittelbaren Nachbarschaft in die Politik der EU zur Absicherung der Grenzen und zur Grenzschließung übernehmen die Partnerländer die Rolle einer Puffer- und Stabilisierungszone.[19]

Ein weiterer Teilaspekt der kalkulierten Inklusion stellt die Entwicklung des Humankapitals bei der Verfolgung wichtiger Ziele wie Stabilität, Wohlstand und Sicherheit dar. Nach der vollzogenen Osterweiterung verbleiben ethnische Minderheitengruppen außerhalb der EU, dessen Mutterland jedoch der Union angehört (z.B. bulgarische Minderheiten in der Ukraine, Moldau, ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien usw.), oder ethnische Minderheitengruppen innerhalb der Union, dessen Mutterland der EU nicht angehört oder als Zielland der ENP ist (z.B. armenische Minderheiten in Bulgarien, polnische Minderheiten in der Ukraine, russische Minderheiten im Baltikum oder türkische Minderheiten in der gesamten Union usw.). In diesem Zusammenhang sieht die ENP die teilweise Öffnung einzelner Bildungsgemeinschaftsprogramme wie LEONARDO, ERASMUS, COMENIUS als auch die Schaffung eines neuen Programms „TEMPUS Plus“ für die unmittelbar angrenzenden Nachbarstaaten vor[20]. Die „direkten Kontakte zwischen den Bevölkerungen ("people-to-people")“[21] erweisen sich als Katalysator bei der Intensivierung von Politikentscheidungsmechanismen zwischen der EU als Gemeinschaft, den einzelnen EU-Mitgliedstaaten und den direkt angrenzenden ENP-Partnerländern. In dieser Sicht stehen die Errungenschaften der Diaspora (wie z.B. sozialer und politischer Stand in der Gesellschaft) im Mutterland und im Gastland im Vordergrund der Sozialisation und Integration in die Entscheidungsstrukturen. Dadurch verfügen die neuen Nachbarstaaten über einen beschränkten Zugang zu gemeinsamen Aktivitäten der EU, jedoch begegnet das umfangreiche Unionvisaregime den Menschen außerhalb und gleichzeitig an der direkten EU-Außengrenze.

Desweiteren ist es einerseits wichtig, „ (…) die Grenzverwaltung einschließlich die Kontrolle kurzer Seeverbindungen zu verbessern; Zusammenarbeit der Vollzugsstellen und –einrichtungen; Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der organisierten und grenzüberschreitenden Kriminalität sowie in zivil- und handelsrechtlichen Sachen; Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung und Steuerung der legalen Einwanderung sowie Umsetzung von Einwanderungsplänen (…)“[22]. In Anbetracht des Charakters der Umweltpolitik lassen sich andererseits grenzüberschreitende Umweltprobleme am wirkungsvollsten auf der jeweiligen regionalen Ebene bekämpfen.[23] Die Verlagerung der Problemlösungskapazität eines internen Politikbereichs wie die Umweltpolitik in die Nachbarschaft (Externalisierung[24]) aufgrund ansteigender grenzüberschreitender Sicherheitsrisiken wie Wasserüberflutungen (z.B. 2002 oder 2007), Atomkraftwerke und allgemein Umweltverschmutzung beruht auf der regionalen Kooperation und Prioritätensetzung in einem sensiblen Politikbereich wie die Umweltpolitik. Diese Ziele der EU lassen erkennen, dass die unmittelbare Peripherie der EU in ihre Exklusionspolitik[25] einbezogen wird.

Zusammenarbeit in der Schwarzmeerregion, ENP und Energiesicherheit

Mit dem Vorschlag der EU-Kommission zur regionalen Kooperation in der Schwarzmeerregion[26] sollen die bestehenden Institutionen und Regeln in die Initiative einbezogen werden, ohne dass neue Strukturen geschaffen werden[27] und dadurch weiterhin die Kontinuität und die Harmonisierung der ENP eingehalten werden. Besonderes Augenmerk richtet die EU auf die bereits existierende Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit im Schwarzmeerraum (BSEC), welche 1992 als institutionalisiertes Forum aller angrenzenden Staaten gegründet wurde, aber auch auf Initiativen wie die Initiative von Baku und das Programm INOGATE (Interstate Oil and Gas Transport to Europe) und TRACECA (Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia). Dieses steht in engem Zusammenhang mit der Förderung des „bottom-up“ Ansatzes in Richtung Regionalisierung seitens der Akteure in der Schwarzmeerregion.  

Die wichtigsten Bereiche, in denen Kooperation angestrebt wird, sind Demokratie, Menschenrechte und verantwortliches Regieren, Steuerung der Migration und Verbesserung der Sicherheitslage, die "schwelenden" Konflikte, Energiewirtschaft,  Verkehr, Umwelt,  Meeresangelegenheiten, Fischerei, Handel, Forschung und Bildung, Wissenschaft und Technologie, Beschäftigung und Soziales wie auch regionale Entwicklung.[28] Die Schwarzmeersynergie etabliert sich als die Förderung der regionalen und gleichzeitig der multilateralen Zusammenarbeit in einer von Bilateralismus geprägten ENP[29].

Die Energiesicherheit und die Energieversorgung stellen die EU vor die Herausforderung, die komplizierte Lage auf dem Energiemarkt, die erhöhte Importabhängigkeit und beschränkte Diversifizierung der Energieversorgung, die hohen Energiepreise und Energienachfrage, die niedrige Energieeffizienz und die Klimaveränderung, stärkere Nutzung von erneuerbarer Energie wie auch die Sicherheitsrisiken in den Produzenten- und Transitstaaten zu managen[30]. Die größte Herausforderung stellt die Importabhängigkeit dar, die sich bis 2030 auf 65% bis 70% erhöhen wird, die Erdgasabhängigkeit, die sich bis 2030 auf 80% bis 84% erhöhen wird als auch die Ölimportabhängigkeit, die sich bis 2030 auf 93% erhöhen wird[31]. Diese Ausgangssituation aber auch die Energieversorgungskrise zwischen Russland, der Ukraine, Weißrussland und Moldau, von denen die EU-Abhängigkeit nochmals betont wurde, stellen wichtige geostrategische wie auch regionalpolitische Dilemma in den Beziehungen der EU zu der Peripherie dar.

Somit erhält die Dimension der Energiesicherheit und der Kooperation in diesem Bereich eine immense Bedeutung in der europäischen Peripherie und somit in der neuen ENP. „Sie umfasst die Sicherheit der Energieversorgung sowie Sicherheit und Gefahrenabwehr im Energiebereich. (…) Zur Gewährleistung der Sicherheit und Gefahrenabwehr bei der Energieversorgung und zur Ausweitung des Energiebinnenmarkts auf die Partnerländer ist die Stärkung der Netzwerke und der Zusammenschaltung erforderlich.“[32] In diesem Sinne verlagert die EU ihre geostrategischen Interessen in die Schwarzmeerregion und dadurch in eine weitere geostrategische Region – dem Kaspische Meer. „Der Schwarzmeerraum ist aufgrund der dort produzierten Energie und der sie kreuzenden Energietransportwege für die Energieversorgung der EU von strategischer Bedeutung. Sie verfügt zudem über ein erhebliches Potential für eine Diversifizierung der Energieversorgung und ist deshalb eine wichtige Komponente der gegenüber Drittstaaten verfolgten Energiepolitik der EU. (…) In diesem Zusammenhang entwickelt die Kommission mit den Partnern einen neuen den Kaspischen und den Schwarzmeerraum verbindenden Energietransportkorridor.“[33] 

Der Energiezugang aber auch die Förderung von Demokratie und good governance in den benachbarten Regionen[34] erhöhen die globale Sicherheit und im Falle der EU – die regionale Sicherheit in der unmittelbaren Nachbarschaft. „Verlässlichkeit in den Energiebeziehungen ist für die EU entscheidend.“[35] „Um auf die Herausforderungen reagieren zu können, die hohe und volatile Energiepreise, die steigende Importabhängigkeit, eine stark wachsende weltweite Energienachfrage und die weltweite Erwärmung darstellen, benötigt die EU eine klar definierte Energieaußenpolitik, die sie gleichzeitig sowohl auf der nationalen Ebene als auch auf der Gemeinschaftsebene mit einer Stimme verfolgen muss.“[36]

In diesem Sinne stehen nicht nur die ENP-Partnerstaaten sondern auch die zentralasiatischen Staaten im Vordergrund der EU-Energieaußenpolitik, welche die regionale Sicherheit in der entfernten zentralasiatischen Nachbarschaft der neuen Nachbarn der EU erhöht. Diese enge Verbindung zu der neuen Nachbarschaftspolitik der EU zeigt auf, dass zentralasiatische Staaten und vor allem Kasachstan als einer der größten Akteure im Energiesektor in dieser Phase der Entwicklung der ENP eine engere Annäherung an die EU und Einbeziehung in die ENP anvisieren. Die Selbstperpetuierungstendenz der Expansion der Europäischen Union würde somit neue Stabilitäts- und Pufferzonen an den neuen Nachbarn der EU entstehen lassen, dabei aber die Frage nach finalité géographique neu in der politischen und politikwissenschaftlichen Diskussion aufstellen.  

Jedoch hat die vorgezogene Parlamentswahl am 18.08.2007 in Kasachstan, das im gleichen Maße von Russland umworben wird, eine Vielzahl von internationalen Standards weitgehend verfehlt. Dadurch stellt sich die Frage, inwiefern die EU bereit ist, mit solchen Staaten im Rahmen einer „ENP beyond“ zu kooperieren, zumal Wahlen die fundamentale Säule jeder Demokratie darstellen.

Aus einer anderen Perspektive betrachtet, werden politische und wirtschaftliche Faktoren in Betracht gezogen. Das Schwarze Meer und Zentralasien sind zwei geostrategische Regionen, in denen die außen- und sicherheitspolitischen Interessen der USA, Russlands, der Türkei, Irans und nicht zuletzt Chinas aufeinander treffen. Somit setzt sich die EU in ihrer instabilen äußeren Umgebung nicht nur mit der Energieversorgung und Energiesicherheit sondern auch mit mehreren globalen und regionalen Akteuren auseinander.

RESÜMEE

Der Charakter der Schwarzmeerregion verwandelt sich von einer Grenzregion am Rande der Europäischen Union zu einem erheblichen geopolitischen und geostrategischen Knotenpunkt, indem unterschiedliche nationale Interessen und Präferenzen die Politikgestaltung dominieren. Am deutlichsten realisiert die Europäische Union ihren Einfluss durch die neu strukturierte und kontinuierliche Europäische Nachbarschaftspolitik. Diese Strategie befasst sich mit regionaler Zusammenarbeit und Energiesicherheit. Diese Themen erlangen nach dem letzten Treffen der Schwarzmeerwirtschaftskooperation in Istanbul 2007 oberste Priorität, so dass Zusammenhang zwischen den strategischen Zielen der ENP und der BSEC zu beobachten sind. Die Ukraine, Moldawien, Weißrussland, Armenien, Georgien und Aserbaidschan werden durch die ENP an die demokratischen und marktwirtschaftlichen Strukturen der EU herangeführt. Die Mitgliedschaft der genannten Staaten in einer multilateralen Organisation wie BSEC intensiviert ihre außenpolitische Orientierung zur Demokratisierung der staatlichen Strukturen und zum Übergang zu einer marktwirtschaftlich dominierten Ordnung.             

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